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参见，郑毅：中央与地方事权划分基础三题——内涵、理论与原则，载于《云南大学学报》2011年第4期。

应该说，上述看法各有其可取之处，在立法时可以结合实际情况，决定是否作出相应的规定。与此同时，一些地方也在积极探索法律援助质量管理制度： （1）北京市加强质量监管，有效提高服务质量和水平。

三是现行经济困难标准只涵盖部分法律援助对象，与应援尽援相悖。（二）质量管理体系的基本思考 做好法律援助质量管理，应该从人员管理、标准制定、全程监管等方面出发，建立三位一体的综合体系。目前，我国法律援助监管体制与业务实施机构的机构改革与设置，理论上有以下不同的调整方案： （1）全国统一的法律援助组织机构体系。申请人持有人民政府部门发放的社会救济、救助等贫困证明的，应当视为经济困难。一旦混淆两者的界限，会破坏法律服务的秩序，使法律援助偏离方向，违背法律援助的性质。

其职能是确保根据本法提供法律援助、法律建议和协助，以及管理苏格兰法律援助基金。在有胜诉的希望和不致明显败诉之间，前者更符合效率的考量。出院后，高东平向鲁山县人事劳动和社会保障局申请工伤认定并被认定为工伤。

如果这一理论可以应用，则行政法定范围问题也可迎刃而解。而对学生奖励，《普通高等学校学生管理规定》50条和第51条、《普通中等专业学校学生学籍管理规定》37条仅对奖励形式等做了简要规定。（一）如何解读依照法定程序的含义 《行政处罚法》2条规定，行政处罚由行政机关依照本法规定的程序实施。[22][日]芦部信喜：《宪法》，林来梵、凌维慈、龙绚丽译，北京大学出版社2006年版，第73页。

虽不能说这些法律文件的制定毫无民主性，但与法律制定的民主性相比尚有一定差距。[27]李国兴博士在其论文中将给付行政分为生存照顾的给付和发展照顾（或享受照顾、侵略照顾）的给付两类。

基于行政职权法定与行政行为法定之间的关系，讨论的重点将放在行政行为法定这一层面上。无法上的依据，行政决定即为违法。[10]但是，要完善我国行政法治理论，全面揭示我国行政与法的关系，基于我国宪法制度、立法制度和法律实践的需要，仅停留在法律保留这一层面还远不够。工作权（劳动权）、受教育权也具有类似的特点。

立法机关一旦制定相关法律，便可以法律优位和行政合理原则对给付行为加以规范。[12]因此，不需要法律保留，不等于不需要法规或规章的保留。第14条、第15条和第17条将行政许可的设定权限制在法律、法规范围内，省级政府规章仅可设定为期一年的临时行政许可，明确规定其他规章和规范性文件不得设定。[1]上世纪中后期，法律保留原则分化出议会（或国会）保留概念，从而包含议会（或国会）保留和可授权的法律保留两个层次。

[47]参见BVerfGE,第40卷，第237页，第247页以下（机关管辖权和行政程序）。[11]参见《宪法》第89条、第100条、第116条。

自由权与社会权是宪法上两种基本人权。从行政行为与人权的关系看，侵害行政必将侵害公民的自由权，但给付行为并不会侵害公民的社会权，侵害公民社会权的反倒是行政不给付。

[31]德国有学者认为，重要性理论不过是法院合理化其自由心证所披的一层外衣，重要与否到最后还是由联邦宪法法院说了算。不过，不能从社会权推导出保障性给付行为法定，并不意味着可以决然得出保障性给付行为无须法定的结论。综上所述，对于一般内部行为，现行法仅将侵害行为纳入法定范围。[8]仅有一点变化值得关注，即上述学者在界定相对保留概念时，将行政处罚法、行政许可法和行政强制法中有关行政处罚、行政许可、行政强制设定权的划分规范也理解为一种授权，从而在一定范围将法律保留之法概念扩及到地方性法规、部门规章和地方政府规章。其次，即便立法机关未制定相关法律，该行政事务属于裁量空间，裁量也非完全自由，它仍受平等原则、行政合理原则及正当程序原则的约束。行政法定原则的法概念中包括大量行政法规和规章。

德国学界所讲的给付行为，一方面指为个人提供特定目的的支持（如社会救助、助学金），另一方面指建设公共设施（如交通企业、养老院、幼儿园、学校、医院等），以保障和改善公民的生活条件。可见，义务性程序必须纳入法定范围。

四、内部侵害行为与特殊给付行为的法定化 内部行为按主体差异性可分一般内部行为与特别内部行为两类。未经法律规定的，不得为之。

[39]安装公司工人高东平工作期间，因墙体倒塌受伤。监规纪律通常都是监狱自己制定的。

一、二审法院均认为，太和县建设局未能提供四邻签字是办理行政许可的法定必备条件的法律依据，其程序违法，遂判令其重新作出具体行政行为。不过，有待追问：依照法定程序是否意味着行政程序只能以法定程序为限，行政机关不能越雷池一步？有两个案件可以加深对这个问题的理解。即便不能将所有的侵害行为纳入法律保留的范围，也应纳入行政法定范围，不论是对人身自由的侵害，还是对经济自由或精神自由的侵害，都不应有所例外。不论是侵害行为还是给付行为，不论是外部行为还是内部行为，也不论是行政的实体要素还是行政的程序要素，都应当按照这一思路进行划分：但凡属于侵害自由权或者可能对自由权造成侵害的行为，都应划入行政法定的范围。

例如，《行政许可法》4条规定：实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。比照外部行为，内部行为也可分为侵害性内部行为与给付性内部行为。

内部程序是行政机关内部机构和公务人员的办事流程，属于行政机关内部分工和管理事项，有设计科学与否的问题，但与公民权利无涉，不属于法律调整范围，也就不属于法定范围。例如，知情权不仅具有信息的接受不受妨碍的自由权性质，也具有积极地要求公开信息的社会权性质。

因此，在行政行为法定的层面讨论行政法定原则才更有价值。对于罪犯的惩戒，《监狱法》58条在列举了聚众哄闹监狱，扰乱正常秩序等要件后，以有违反监规纪律的其他行为作为惩戒要件的兜底条款。

[18]参见《行政处罚法》第14条，《行政强制法》第10条。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》64条规定：地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。但这种标准还是要靠重要概念来解释，属于循环论证。[24]陈新民认为，法国《人权宣言》第4条的规定是法律保留原则的最初渊源。

[43]关于政府资政、政府特邀咨询或政府顾问设立的合法性问题，南京师范大学法学院贺日开教授曾专门撰文进行研究（该文至今未见发表），并就相关问题与笔者讨论。2008年山西省政府为减少矿难，建立大型煤矿，要求所有年产量300万吨、单井产量90万吨以下的煤矿在两年内关闭并以省政府制定的价格并入或转让给指定的省属大中型煤矿或符合条件的其他煤矿。

部分法定是《纲要》所体现的思想，即仅影响人民合法权益或增加人民义务的行政决定须有法的依据。显然，行政法定不是对法律保留原则的颠覆或抛弃，而是在保留或继承该思想的基础上将问题做进一步延伸。

可能有人会认为，干预性给付行为虽因其干预性而相似于侵害行为，但它也因其给付性而相似于保障性给付行为。[45]参见《南京市政府减副受质疑，政府副职人数究竟该多少？》，载《南方都市报》2013年1月17日AA21时局版。